进入专题： 内部行政程序的法律规制 。

例如日本的《行政程序法》第1条第1款规定：本法的目的在于通过规定与处分、行政指导以及申报有关的行政程序上的共同事项，以确保行政活动的公正，提高其透明性（指行政上的意思决定之内容及过程对国民而言是明晰的），从而有助于保障国民的权利利益。本案中实体正义的暂时牺牲，正是通过法定程序的严格履行，以追求可靠的实体正义。

我们综观古今中外的立法，实体法和程序法是法律体系中的两个基本组成部分。——这种规定显然是基于这样的考虑：对于某些特定事项来说，通过公正的立法程序未必一定能制订公正、民主的法律。肖先生一方面承认程序法和实体法的联系是错综复杂的，另一方面却将程序法和实体法的关系予以极端化，令我们真正陷入了层峦叠嶂：一个可以被取代的、静止的、孤立的、形而上学的规范，还有什么存在的意义呢？ 二、程序法的功能及其限度 程序法总是为解决一定争议或实现某种权利而制定的。比如，我国《行政处罚法》就是一部兼具程序与实体内容的法律。罗尔斯曾将程序的正义分为三种，第一种称为纯粹的程序正义，即关于怎样才符合正义的标准的问题不存在任何标准时，无论结果如何，只要遵从程序规则，就认为符合正义。

可以看出，肖文至少同意这样两个命题：1.许多国家的宪法是实体法，需要程序法保障。也就是说，徒程序法自行的情形只有在找不到相应实体法的情形下才是符合正义的。《湖南省行政程序规定》第84条规定，行政机关应当将经本级人民政府备案的每项行政执法事项、非行政许可的行政审批事项、内部行政事务的办理时限分解到本机关具体的工作机构和岗位，并编制行政事项办理流程时限表，向社会公布。

[5] 按照目前构想制定的《行政程序法》，在行政程序的内容上必定是跛腿的。特别是，每一种具体的内部行政程序制度的实际运作尚需要更加精细的观察，它的合理性也有待深入的审视。即使法律没有规定，行政机关仍然可以咨询有关专家，或者邀请专家评议。连云港市新浦区法院以行政处罚决定缺少事实根据、适用法律不当为由，撤销了行政处罚决定，但判决书回避了行政执法机关的回避问题。

首先，法律规定由行政机关负责人批准，行政机关负责人能否转授权力？由于行政机关负责人包括行政机关首长以及履行职责的副职，分管相应事务的副职通常也可以给予同意或者批准。[21]行政决定由行政机关负责人或者主要负责人审批，意味着由其最后决定并承担直接责任。

（二）上级行政机关的批准行政机关作出重大决定，往往会事先请示、征询上级机关，取得后者的同意或者支持。因此，被告所作的工伤认定应视为行政程序违法，该工伤认定予以撤销。至于第16条公安机关因侦查犯罪的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施，更是难以辨识其批准人员。行政机关不采纳专家评审意见的，应当说明理由，并知会专家和有关当事人。

一些规章也做了类似的规定。（3）行政人员的回避、期限的延长、听证主持人的确定等程序性问题。中国多部法律文件对此作了明确规定，其中最经常被引用的是《行政处罚法》第38条第2款：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。具体分四个部分：行政执法机关和执法人员的主体资格，行政机关内部的承办、审核、决定制度，上下级行政机关之间的审查、批准、备案制度，外部专家的评议、评审、评定制度。

被告身兼合同当事人和行政执法机关，自行做出处罚，有违正当程序原则。[28] 但是，专用印章使用的事项和程序仍然有待于法律明确的规定。

从实践来看，除了法律、法规，有的规章也规定了这类前置程序。国家海事行政主管部门负责制定全国船舶重大海上溢油污染事故应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案。

但其中行政执法类与其他类别公务员在行政执法中的权限区别，在《公务员法》中并不清晰。这是他的职责，也是他的权力。对当事人符合结婚条件的，应当当场予以登记，发给结婚证。[22]行政机关负责人批准制度的实施，还涉及几个问题。即使是直接影响当事人权益的内部程序，也不必由法律一一规定。鉴于现有文献对之讨论较多，此处不再赘述。

法律规定劳动教养决定应当由人民政府组成的劳动教养管理委员会审查决定[8]，但是，未经委员会的审查，单凭几个公安干警的意见和一个盖有劳动教养管理委员会印章的劳动教养决定，是否就可以把人送去进行长达3年的劳动教养？又如，《证券法》规定国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请，那么，凭着中国证监会办公厅一纸声明相关事宜已经经过证监会批准的批复，一个企业能否直接上市？[9]与西方国家相比，内部行政程序建设在中国具有特殊的意义。[43]北京市海淀区法院行政判决书，（1999）海行初字第103号。

例如，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第130条规定，依照法律举行听证的，听证结束后，行政处理决定由公安机关负责人根据听证情况作出。[38] 个别法律也做了引导性的规定。

尤其是涉及同学、同事、同行关系的，其范围有待法律具体规定。需要进行检验、检测、检疫的，应当指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫（第55条）。

通常情况下，行政机关领导人应当开会讨论，并作出决定。一方面，实行首长负责制，行政机关的首长对该机关管辖的事务享有最终决定权。行政人员应当回避却没有回避，构成行政程序违法，将导致行政行为被撤销。总结地方性的法规、规章和规范性文件，要求备案的行政行为主要是重大的行政处罚和行政许可决定，也包括行政强制、行政裁决、行政赔偿。

它一方面是为了集思广益，另一方面也有助于内部公开和监督，防止独断专横。而发审委审核上市公司非公开发行股票申请和中国证监会规定的其他非公开发行证券申请的，中国证监会不公布发审委会议审核的发行人名单、会议时间、发行人承诺函、参会发审委委员名单和表决结果。

被告辩称，作为法律授权的行政执法机关不存在回避的问题。实践中的多个案件，如刘燕文诉北京大学学位评定委员会案、西北政法大学博士学位授权立项建设行政复议案[37]，都对专家参与程序提出了严肃的诘问。

何海波，法学博士，清华大学法学院教授。该法第32条规定，行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

内部行政程序是行政行为理性化和正当化的重要机制，是法治政府建设的重要内容。[11]2006年颁布了《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》，并于2009年做了修正。[30] 一个问题三种答案，到底采用哪一种，有待法律的统一规定。哪怕是研究行政程序法的专著，论及内部程序的篇幅也只寥寥数行。

有的法律对专家所属的领域做了规定。（三）专家组成作为一般规则，参与评议、评审、评定的专家必须是相关领域的专业人员

也有一些法律笼统地要求行政机关组织专家论证，或者规定了特定的咨询机构。除了诸多法律、行政法规的规定，《行政强制法》第18条一般性地规定，行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。

用今天的眼光来看，该案涉及到违宪审查。[33]《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19号）农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。